効果ある予算規制:チリ、スイス、英国および米国の教訓-(その2)

 

効果ある予算規制:チリ、スイス、英国および米国の教訓-(その2)

州の均衡予算ルール

バーモント州を除くすべての50州はバランスの取れた予算ルールの形をとっていますが、緊縮度は大きく異なります。 一部の州では、立法府はバランスのとれた予算を通過させなければならないが、他の州では、知事がその提案をしなければならないだけです。 要件は、州によって異なりますが、毎年末に予算のバランスを達成する必要があるかどうか、または開始時にのみ計画されるかどうかにについてです。  26

均衡予算ルールを用いた州の経験の研究は、より厳格なルールがより効果的な赤字管理につながる傾向があることがわかりました。 例えば、Tamim BayoumiとBarry Eichengreenは、逼迫指数が高い州では、景気へのショックに最も敏感ではなく、マイナスの景気ショック後の支出が減少していることを見出した。28 ジェームズ・ポテバも同様に、予想外の赤字に反応して逼迫指数が高水準にあることが支出を削減する可能性が高いことを発見したが、ユルゲン・フォン・ハーゲンは、これがしばしばオフバランスシートの急増を犠牲にしていることを示した。29

どの特定のデザイン機能が最も制御を提供しますか? ロバート・インマンは、最も重要な特徴は、「キャリーオーバーなし(no-carryover)」の規定であることを示しています。予算は、開始時に計画されているのではなく、年末にバランスを取らなければなりません。 繰越が収入を過大評価し、支出を過小評価するように見える30州では、予測が実現しないと驚くようである。合法で、より独立して施行され、修正するのに費用がかかるルールもまた、より良い赤字の結果につながる傾向がありま。

ケインズ派のエコノミストは、負のショックが経済に打撃を与えた場合、税収の低下は予算のバランスを保ち、需要の経済を奪うために支出を削減する必要があるため、バランスのとれた予算要件が景気後退を悪化させる可能性があると考えている。 しかし、アルベルト・アレシナとタミム・バユウミは、厳しい州の予算ルールがアウトプットのボラティリティを高めないことを見出している。 この発見は、州の政策が経済の安定化に限定的な役割を果たすこと、あるいはバランスの取れた予算ルールが政府の借入の不安定で政治的な利用を防ぐことを意味する。  31

もちろん、この証拠は、連邦政府が関係している場合には適用範囲が限られている可能性があります。 連邦政府は多くの反循環支出を行い、その収益源は経済の状態に大きく依存している。 さらに、連邦政府は、安定した税率を可能にするために、負債が「ショック・アブソーバ」として機能するようにしている州よりもおそらく優れている。32   

州は、もちろん、債務格付けについて心配するより大きな理由があり、彼らはお金を作ることができないため、歳出の直接コストに苦しんでいます。 それにもかかわらず、Inmanの論文によれば、均衡のための計画を求めるにだけのバランスのとれた予算ルールは、過剰オプティミズムと不十分な赤字コントロールにつながる可能性があります。 ルールの強力な施行メカニズムは、その有効性の点で重要です。

連邦政府のルールの経験

連邦政府は1980年代から財政ルールに関する経験を積んできました。  Gramm-Rudman-Hollings(GRH)と呼ばれることが多い1985年のバランス予算と緊急財政管理法は、1991年までに連邦予算をバランスさせるための明白な年次赤字目標を作成しました。

この枠組みの下で、年間赤字目標が設定されました。 経済成長の見通しを考慮して、予算は目標を達成しなければなりませんでした。  100億ドルの赤字目標を達成した予算を計画しなかったことにより、その目標がその年に打撃を受けたことを確実にするために、裁量的な削減(防衛からの半分と他のプログラムからの半減)を義務付けた凍結を発動させました。 しかし、削減が行われる場合には他にも多くの制限があり、その結果、没収が行われた場合には、特定のプログラムが深刻な削減に直面することになりました。

表1の第1行( GRH, 85)は、元の名目赤字目標を示している。 当初は、1回限りの資産売却を使用し、他の支出を貸借対照表から切り離すことによって、計画された予算が赤字目標を打ち立てました。 連邦政府の資産売却は、それ自体が有益であるかもしれないが、長期的に改善した赤字アウトカムを保証するものではない。 例えば、Robert Reischauerは、これらの年に達成された赤字削減の約半分が一回限りの措置をとったと推定しました。33    

OMBの成長予測は、実際の結果ではなく、計画された支出にだけ適用されるため、政策決定者にとってより楽観的であり、より有益であるという証拠もあります。

それにもかかわらず、初期の赤字削減はあったものの、表1に示すように目標は打撃を受けませんでした。34  1986年に財政赤字が計画を上回り、ルールはこの失敗に対する将来の支出を調整する必要はありませんでいた。1988年の見通しが拘束力を持つようになるにつれ、赤字目標は1987年に上方修正された。目標は1990年に完全に放棄され、実際の赤字は当初計画よりもはるかに高がくなりました。35  状況が変わったとき、ルールの施行は簡単に信用できませんでした。

 表1:連邦赤字(数十億ドル)

                                  1986 年   1987年   1988年   1989年   1990年   1991年   1992年   1993年  
            GRH, 85        172           144          108          72             36          0
            GRH, 87                                          144        136            100         64           28            0
            実  績       221          150            155         153            221         269        290         255
            対GDP比       4.9           3.1             3.0         2.7            3.7          4.4          4.5          3.8

 出典: Byron LutzおよびGlenn Follette; 議会予算局。

              注: GDP =国内総生産

ソン・ドゥク・ハーム(Sung Deuk Hahm)と共著者たちは、規則の導入が赤字の上昇から転落に転じたという証拠を提示している。36 そして、1980年代後半には裁量的支出が上半期よりもゆっくりと増加したことは事実である。 しかし、GRHルール自体の通過は、持続的な赤字の現状が不十分、持続不可能、またはその両方であったという議会からの態度の変化を反映しているかもしれない。 ルールが最終的に変更され、拘束された時点で放棄されたことを考えると、特定のフレームワークを推薦する証拠はあまりありません。

 GRH規則は、1990年の予算執行法(BEA)に基づく新しい規則に置き換えられました。これは、主に新しい予算決定を抑制することを目的としていました。 この法律には、セッションごとの全体的な新しい税金と義務的な支出法が赤字を増やすことができないように、現金支払い制度が含まれていました。 違反は強制的な支出の隔離につながるだろう。 この法律はまた、裁量的支出の年間限度額を課しており、違反があった場合は、すべての裁量的支出を隔離することになりました。 しかし、社会保障やメディケアなどの既存の強制プログラムの費用の増加に対処するために何もしませんでした。

 

図2は、これらの規則が運用されていた期間に赤字に何が起こったかを示しています。

経済見通しが大きく楽観的であり、1990年代初頭の深刻な景気後退を予測していなかったことから、当初のBEA期間には赤字が実際に悪化したことがわかります。 このルールにはこれを説明する仕組みがなかった。 ビルクリントン大統領は、1992年に財政赤字を半減させるための予算案を提出したが、これは規則によって要求されていなかった。 その後、議会が裁量的な支出目標を繰り返し上方修正したことを考慮すれば、その後の大幅な赤字削減は政治的意志に支配された。

 Byron LutzとGlenn Folletteは1998年から2002年をフレームワーク37 を判断する重要な時期と見ている。 この期間中、予想を上回る成長は大きな予算剰余をもたらした。 この結果はBEAのルールとはほとんど関係がありませんでしたが、1960年代のケースのように、このブームの間に生み出された追加税収は、完全に支出されなかったか減税に使用されたことを保証しました。

しかし、徐々に、裁量的支出の上限は、「緊急」支出とするなど、さまざまな手法によって緩和されました。 経済成長は主に1990年代後半の赤字幅の縮小をもたらしたが、BEAのルールは21世紀を迎えて大幅な財政緩和に向けた規律を作り出した。  BEAの枠組みは2002年に失効し、ジョージ・W・ブッシュ大統領の下で税金を削減し支出を増やしたので、大量の赤字が再発しました。

 図2:連邦予算不足(GDP比:%)

年度

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

負債の対GDP比

 

▲3.7

 

▲4.3

 

▲4.5

 

▲3.8

 

▲2.9

 

▲2.2

 

▲1.3

 

▲0.2

 

+0.8

 

+1.3

 

+2.3

 

+1.2

 

▲1.4

 出典:議会予算庁、 予算と経済見通しへの更新:2017年から2027年、 2017年6月。

国際的な経験   

財政規則の活用に関する国際的な証拠は、多くのアプローチが試みられていることを除けば、少なくとも混在しています。38 国ぐには、支出、歳入、赤字と債務の目標(厳しい度合いの違い)、脱出条項の変更、計画と成果の両方に適用される規則、各種の支出と歳入の免除を実験してきました。 これらの混在している要素のすべてを考えると、規則のどの側面が効果的でどれが有害であるかについての一般化された結論に至ることは困難です。

次のいくつかのセクションでは、3カ国における財政ルールの経験を検証します。 チリとスイスのルールは有効であると広く考えられています。 対照的に、英国は1997年以来、様々な財政ルールを試みてきたが、明確な成功はほとんどしていません。

チリの構造的バランスルール

 Jeffrey Frankelのようなエコノミストは、チリの財政ルールについて、2011年までに、自動安定装置を稼働させるのに十分な柔軟性を維持しながら政府の債務を抑制させたように見えると、熱烈に書いています。  39

 2000年にチリ政府は、毎年GDPの1%の周期的に調整された財政黒字の達成と目指しながら、2007年にGDPの半分に引き下げ、一旦財政赤字が基本的に解消される2009年に均衡予算にする構造的にバランスのとれた予算ルールを自発的に採択しました。

実際には、独立した専門家の委員会が、潜在GDPについての仮定を政府に提供するために1年に1回開催されています。 別の委員会が、銅価格がトレンドよりも高いか低いかを評価する。 この2つの意見は、経済がその潜在力で動いている場合、その年度の政府歳入の見積もりを決定するために合体されます。 これは、予算計画で許容される最大支出レベルの合計を決定します。 言い換えれば、経済が潜在的に強ければ、税収の見積りに基づいて支出が制限されます。

厳格なバランスの取れた予算提案とは異なり、このルールは自動安定装置の運用を可能にし、経済の状態によって予算全体のバランスが変動することを許します。 アウトプットと歳入が潜在的に低い場合、政府は赤字を計上し、アウトプットと歳入が可能性を上回っている場合は余剰を実行します。 したがって、債務は予期せぬ経済活動の逸脱に対してショックアブソーバーとして作用します。 経済の可能性が正確に予測されるならば、このルールは景気循環全体に予算をバランスさせます。 経済成長が伴うこのようなルールは、GDPに対する負債比率が徐々に低下することを意味します。

ルールの成功に重要なのは、国の経済的可能性を正確かつ公平に推定することです。 チリの独立委員会は、このプロセスの政治化を緩和するように仕組まれています。 より高い支出を正当化するために、経済について過度に最適化するインセンティブを減らすことが期待されています。 この独立性を考えると、チリのルールの下では、構造的バランスの要件がその年度内に破られた場合、制裁は課されず、予期されたよりも悪い赤字による将来の予算の調整は必要ありません。40

この財政的枠組みは、比較的長期にわたる自主的な財政規律の下で、2006年まで法律化されていませんでした。 当初、立法ルールではなく政治的意思であったため、構造的均衡を完了するためのステップへと導かれました。 それにもかかわらず、当時の政府は、この枠組みを通じて財政目標を明確にすることが重要だとはっきりと考えていました。

ルールはどのように実行されたのでしょうか? 金融危機以前は、構造的な黒字が続いた結果、チリの中央政府債務が急減し、チリのソブリン債務格付けは改善しました。 実際に、Guillermo Le Fortは、2000年のルールの発表さえもが、チリの信用力を向上させたことを示しました。41  公共支出は過去数十年に比べてはるかに少ないものとなり、GDPのボラティリティは2001年から2005 年にかけて大幅に低下しました42。

しかし、このようなルールの長所は、金融危機の直前にはっきりと判明しました。 ミッシェル・バチェレ大統領は、持続的なGDPの成長と銅の高い世界価格を背景に、実質的に政府支出を増やすという圧力を受けていました。 しかし、2000年代初頭の米国とは異なり、国際通貨基金(IMF)のデータによると、2007年にチリはこうした圧力に抵抗し、独立の専門家の強い予算のパフォーマンスのほとんどは周期的であるとの判断で、GDPの7.9%という高い全体的な黒字を達成しました。 43

これは先見的なことを証明した。  2009年には、世界的な景気後退の影響を受けて、予算は4.2%の赤字に転じました。 総政府債務は再び増加しましたが、チリの今日の政府債務はGDPの21.3%に過ぎず、純負債はGDPのわずか1%に過ぎないほど財政的に賢明だったのです。  44

しかし、近年では、潜在GDPに関連したルールの限界の兆候が見られます。 チリは、2011年にセバスチャン・ピニェラ大統領が法人所得税率を17%から20%に引き上げ、バチェット大統領のもとで、教育と社会支出のための歳入を高める目的で25.5%に引き上げました。 しかし、この高い税率と急増する支出期間(2011年以降、総支出はGDPの3.8パーセンテージ・ポイント増加した)において、実質GDP成長率は独立委員会の予想を下回り、銅価格は低かったのです。 その結果、予期せぬ赤字となり、世界的な成長が牽引されたにもかかわらず、2013年から2017年にかけて総国債がほぼ倍増し、純債務がプラスの領域に戻っています。

ルールを潜在的GDPに関連付けることの問題は、特にサプライサイドの主要な政策変更が発生した場合には、評価することが本質的に難しいのです。 支出の上限を決定するための「潜在的歳入」の計算には、(a)リアルタイムでの経済の健全性、(b)経済がその潜在性からどのくらい離れているか、(c) 潜在的にどのように動いて歳入に影響を与えるかの正確な計算が必要です。 これらの要素はすべて非常に不確実であり、計算が困難です。

当時のチリの財政ルールの存在にもかかわらず、危機後の予想より緩やかな成長は、ピニエラ大統領が2014年までにGDPの1%の構造的赤字を達成すること厳重な目標を引き下げることにつながった。バチェット大統領は、成長と構造的な赤字が上方修正されて以来、特定のレベルではなく、財政赤字(GDPの0.25%を下回るはず)の軌道に基づいて財政目標を立て始めました。 したがって、IMFは現在、チリの低成長が潜在的なGDPを反映し、2016年にGDPの2.2%の構造的赤字を計上しつつあると信じている。スタンダード&プアーズは今年、チリの信用格付けを引き下げました。  46

チリの経験は、潜在的GDPに基づく財政ルールの長所と短所を示しています。 理論的には、潜在的GDPが正確に推計される場合、構造的バランスルールは、(a)反循環的財政政策(チリの予算剰余と実質GDP成長率の相関は0.65、図3参照)をもたらし、(b)経済サイクルに対する予算を均衡させ 、そして(c)GDPに対する負債比率を徐々に低下させます。

しかし潜在的なGDPは本質的に測定することが難しいのです。 チリでは、独立委員会が最近経済成長の可能性を過大評価していましたが、これらの間違いを訂正するための支出へのさらなる制約はありませんでした。 潜在的なGDPが下方修正され、構造的な赤字が発生した場合、後続政府はそれに応じて支出を調整するのではなく、長期にわたる構造的バランスを目指すことを選択した。 この決定は、既に見てきたことを強調しています:ルールが放棄されないようにすることを確保する政治的意思の必要性です。

このように過ぎ去り、将来の見通しでのみ支出の意思決定を調整することの意味は、チリなどの政府債務の低さから始まる国にとっては重要ではないかもしれない。 しかし、そのような間違いを結果無しに許したルールは、すでにGDP比の高い債務国レベルの国では、よりおおきな被害をもたらす可能性がある。

潜在的なGDPに基づくルールは理論上は魅力的であり、潜在的な見積もりが正確であればうまくいくものです。 しかし、それは大きな “if”です。

図3:チリの反循環財政政策

出典:国際通貨基金、 財政モニター 、2017年10月。 
   注: GDP =国内総生産 

 

注;

  1. ロバートKrol、 “州政府のサイズを制限する財政と政治機関の役割、” Cato Journal 27、no。 3(2007):431-45。
  2. Robert Inmanの文献の要約を参照してください。 EMUのための米国の経験と可能な教訓、 “国家経済研究ワーキングペーパーno。  5838、1996年11月。
  3. Tamim BayoumiとBarry Eichengreen、「自分自身を拘束する:経済安定化のための財政ルールの含意」、 IMF Staff Papers 42、no。 1(1995):32-48。
  4. ジェームスPoterba、 “財政危機への状態応答:予算機関と政治の効果、” 政治経済学ジャーナル 102、no。 4(1994):799-821; ユルゲン・フォン・ハーゲン(Jurgen Von Hagen)、「財政規則、財政機関、財政実績」、「 経済社会レビュー 」、No。 3(2002):263-84。
  5. ロバート・インマン、「バランスのとれた予算ルールが働くのか? EMUのための米国の経験と可能な教訓、 “国家経済研究ワーキングペーパーno。 5838、1996年11月。
  6. アルベルト・アレシナ(Alberto Alesina)とタミム・バユウミ(Tamim Bayoumi)、「財政ルールのコストと便益:米国の証拠」、国家経済研究ワーキングペーパーno。 5614、1996年6月。同様の結果がAntonio FatasとIllian Mihov、「米国の財政規則のマクロ経済効果」 Journal of Public Economics 90、no。 1-2(2006):101-17。
  7. ロバート・バロ、「最適債務管理に関する注記」、世界銀行、1999。
  8. Robert Reischauer、 “グラミー・ラッドマン・ホールディングスの税金と支出、” National Tax Journal 43、no。 3(1990):223-32。
  9. Alan Auerbach、 “連邦予算ルール:米国の経験”、国家経済研究ワーキングペーパーno.14288、2008年8月。
  10. 詳細な議論については、James Poterba、 “Budget Rules Work?”、National Bureau of Economic Research Working Paper no。 5550、1996年4月。
  11. Sung Deuk Hahmら、「グラム・ラドマン・ホーリング法が連邦予算編成の成果に及ぼす影響、1986-1989」、「 政策分析と経営学 」 誌、 2(1992):207-34。
  12. Byron LutzとGlenn Follette、「財政ルール、アメリカの経験は何を教えてくれる?」、連邦準備制度理事会の財務と経済討論シリーズ、2012年5月1日。
  13. アルベルト・アレシナ(Alberto Alesina)「財政調整 – 最近の歴史からの教訓」経済財政審議会(2010年4月15日)
  14. ジェフリー・フランケル、「財政再循環性への解決策:チリが先駆けた構造予算制度」、国家経済研究ワーキングペーパーno。 16945、2011年4月
  15. Charles Wyplosz、「財政規則:理論的問題と歴史的経験」、国家経済研究ワーキングペーパーno。 17884、2012年3月
  16. ギジェルモ・ル・フォート、「チリ経験に向けた構造財政政策」、ラテンアメリカ債務管理専門家、2006年4月
  17. ジェフリー・フランケル、「財政再循環性への解決策:チリが先駆けた構造予算制度」、国家経済研究ワーキングペーパーno。 16945、2011年4月、p。 7。
  18. IMF世界経済展望データベース、2017年10月のデータ。
  19. IMF世界経済展望データベース、2017年10月のデータ。
  20. KPMG、 “法人税率テーブル”、nd
  21. Gram Slattery、 “S&Pは数十年間で初めてチリのソブリン債務を格下げする”、ロイター、2007年7月13日。

 

                             以上その2)-続く

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