効果ある予算規制:チリ、スイス、英国および米国の教訓 ― (その3)了

効果ある予算規制:チリ、スイス、英国および米国の教訓 ― (その3)了

スイスの債務整理

財政規則の支持者は、しばしばスイスを、機能する規則を有する国の一例として捉えています。 スイスの「債務の抑制」は、2001年の有権者の85%の国民投票で承認された後、2003年以降に適用されるように国の憲法に追加されました。47

法律はバランスのとれた構造的予算を要求しています。 これは、年次連邦支出をビジネスサイクル調整係数(その年の実際のGDP成長率を年間期待GDP成長率で割った値)を掛けて見積もった税収を上限とすることによって達成されます。 理論的には、支出水準は経済の短期的な状態から比較的独立した状態である代わりに、スムーズな歳入動向の周辺で安定しているということです。その規則は、構造上景気循環対策的です。 実質GDPが下回ると予想される場合、支出は期待歳入を上回ることができ、実質GDPが上回ると予想される場合、財政は余剰になるよう計画されます。

しかしスイスのルールはチリのルールとはいくつかの重要な点で異なります。

第1に、スイス連邦財務省は、実際の実質GDPの推計と一緒に、実質GDPの後退傾向を使用して、計画された支出上限を見積もっています。 したがって、支出の上限は、潜在的な可能性についてのより推測的な仮定ではなく、そのほとんどは実際のデータと近々の予測から公式に計算されます。

第2に、失業保険など、経済の健全性に非常に敏感な一定の支出は、社会保障支出(ただし、後者は自らの支出目標に拘束される)と同様に、範囲ルールから除外される。 48

第3に、スイスのルールには、計画されたバランスとは異なる結果に対処する仕組みがあります。 計画からの実際の結果の偏差は、いわゆる補償勘定で借方または貸方として計算され、不特定期間にわたって調整されなければなりません。 しかし、借方が政府支出の6%を超えると、支出を削減することによって、このレベルを上回る超過額を次の3つの予算サイクルで排除する必要があります。 チリでは、予測からの逸脱には何の影響もなく、過去のことは過去のことですが、スイスの偏差は、予算が本当に時間をかけてバランスを取ることを保証するために将来の方針に反映されます。

最後に、例外的な状況のために、スイス議会の両議院の有資格者の過半数が例外的な支出を承認した場合に、エスケープ条項があります。 しかし、これらの緊急措置さえも特別な「償却勘定」に「借方記入」され、例外的な支出後6年間に補償されなければなりません。

このルールを遵守すれば、社会保障支出(ルール外の)の著しい増加がなければ、実質的にGDP比の低下を保証します。 このルールは、政府の規模を制御するのにも役立ちます。 スイスでは、主要税率が憲法上制限されているため(大多数の州議会で投票者の大多数で変更する必要があるため)、支出の増加を税収の動向に制限することによってルールが大きく効果を発揮します。

2003年以来、債務の抑制はどのように行われましたか? IMFのデータによれば、2004年(ルール適用開始後1年)にピークを迎えた後、政府の純負債は最初は大きく継続的に低下し、その後はもっと穏やかになっています。 景気がGDPの2.2%縮小した2009年の穏やかな景気後退でも、純負債は増加しなかった。 スイスの財政政策は、チリの程度ではなかったが、この期間中は穏やかな反循環を続けています。 全体として、重要なことは、スイスは2007年から2017年までの10年間で平均0.5%の黒字を達成しました。

長期的には、社会保障対策を排除することは、債務に圧力をかける可能性が高い(人口の高齢化の結果、ほとんどすべての西欧諸国が直面している問題)のですが、これまでのところ、ルールは重要な財政規律の定着を助けました。

圧倒的な民主的任務を踏まえたその憲法的支持は、明らかに通常の法律が持っているよりもより多くの権威と永続性をルールに与えています。 しかし、スイスのルールはシンプルで定式的であり、計画とは異なる成果に時間をかけて調整されます。つまり、トレンドを推測する際の誤りに断固として、過度の楽観しすぎる前提を使って操作することはできないことを意味します。

英国の変化する財政ルール
「ルールは破られるために作られています」というフレーズは、過去20年間の英国の財政実績を表すことができます。
1997年から2007年にかけての新労働党の下で、政府は、景気循環による投資のためだけに政府が借り入れるという「黄金律」に縛られていると推定されていました。 労働政権はまた、政府の負債対GDP比を40%以下に抑えるべきだという「持続可能な投資ルール」を活用しました。49 これらの規則は、1998年12月に下院が承認した財政安定綱領の中で正式承認されました。

2007年まではこれらのルールは法律で守られていましたが、Financial Timesによるエコノミストの新年の調査は、「今や財政の健全性を示す指標として、大蔵大臣の財政ルールを使用してる人はやほとんどいません。」と結論しました。 50  政府は創造的な会計を使用し、ゴールデンルールを打つためにゴールポストを変更した事は広く認識されていました。 いくつかの政府の消費は投資として再定義されました(財政規則の文献では長い間問題となっていました)。 政府の成長予測は、規則を監督する任務を担う同じ部門の財務省によって作成され、税収については絶え間なく最適化されていました。 財政研究所によると、非投資支出の累積予算剰余金を計算するための方法論は変更され、「経済サイクルの予想される開始日は、この変更がなければ政府ゴールデンルールを守るのではなく、ルールへの違反の方向に進んでいるのいを見たその時点から正確に2年間動きました。」51

景気後退の際に借金が急増したため、金融危機は完全なルールの放棄につながりました。 しかし、IMFからの評価では、労働政権下で潜在的なGDPの見通しが非常に過小評価されていたことから、GDPの約4.6%の全般的な構造的な財政赤字をもたらしながら英国は実際に危機に陥っていることを意味することが判明しました。52 その結果、危機以来の公的部門純負債は爆発的に増加し、ゴードン・ブラウン財務大臣が目指したGDPの40%の閾値の2倍以上になりました。

景気後退と景気刺激策の後、政府の財政赤字は2009〜2010年までにGDPの約10%を占めました。 Conservative政府は、財政赤字削減のために2010年6月に2つの新しい財政ルールを採択しました。 これらのルールには法的効力はありませんでしたが、それを満たさないと政治的コストがかかると考えられていました。

第1のルールは、投資支出を除いて、5年以内に構造的赤字を根絶することを目指したものです。 第2に、確固たるルールは、GDPの対GDP比が2015年までに低下することと誓った。政府は、経済成長の見通しを考慮して、赤字と負債の目標を達成するために赤字削減パッケージを計画しました。 それは政府が規則を打つかどうかの独立した成長予測と評価を提供するために予算責任のためのオフィスを作りました。 53

結局、この2つの新しいルールは耐久性がないことが証明されました。 2011年には、財政審査局は、構造赤字の推計値が上昇したことを意味する経済の潜在的成長下方修正をしました。 しかし、政府は支出をさらに削減しないことを選択し、ルールが常に5年目の目標となっていたと主張して、ルールから外れて構造的に均衡する目的を押し戻しました。 最終的には、投資を除いた構造的赤字は、完全に排除されるはずだった期間には半減したに過ぎず、現在でも、数値が2018年から2019年までに、余剰に移行する見込みはありません。

より堅固な純債務ルールは、それが拘束されることが明らかになったときにも放棄された。 しかし、それ以前でさえ、政府が一時的な資産売却を通じて債務ポジションを改善したため、正味負債の見出し数値は、長期的な財政の持続可能性について誤った印象を与えていました。 それにもかかわらず、規則は達成不可能であると証明されたものの、年次予算の周りの大きな話題であり、支出の抑制に政治的な焦点を置いていました。 赤字目標を達成できなかったのは、生産性の伸びが予想よりもはるかに弱かったためです。 コースを変更し、いわゆる緊縮財政を放棄するという大きな政治的圧力があったにもかかわらず、政府は支出の堅調に立っていたが、2015年の議会終結時に当初の計画よりも支出が低くなっていましょうた。 54
保守的な政府はその後、仕事を終えるために2015年に新しい財政的枠組みを採用した。 10年の終わりまでに全体的な財政黒字を達成するための計画が策定された。 それが達成されれば、政府は、経済がマイナスのショック(1年実質GDP成長率が低下した場合、または1%以下に下落すると予測された場合を除く)に遭遇した場合を除いて、 政府は長期的にはGDP比を過去の水準まで引き下げる唯一の方法であることを示す証拠を提示した。

エコノミストはこの新しい枠組みを、あまりにも厳しいと同時に、寛大ではない批判した。 一方では、バランスの取れたすべての予算ルールと同様に、成長が予測と異なる場合、支出は年内に大きく変化することになりました。 政府は不確実性を予測するために大きな予算剰余金を目標にしなければなりませんでした。 他方で、成長率が1%の限界値を下回ったとき、ルールは、政府が如何に望もうとも支出し、どのようにしていつ復活するかを決定することを完全に柔軟にしました。

ルールは、拘束力があることが証明される前に放棄されていたため、実際には重要ではありませんでした。 Brexitの投票の後、新しい英国財務相のフィリップ・ハモンドは、2倍の予算剰余を達成するという目標を後押しし、今度は今後10年間にそうすることを約束しています。 30年間で税負担が最高水準にまで上昇しているにもかかわらず、有権者は何年もの間赤字削減が中心的な経済目標であったことに疲れはて、そして歳出増の願望が急増しているようです。

英国からの教訓の1つは、政治的および選挙的な買戻しがある間に財政的な修復が行われなければならないということです。 将来的に責任を負うという約束は、状況が変化し、政治的意志が沈静化するにつれて放棄される可能性があります。 英国のアプローチは、1990年代初めのアメリカの経験と同様に、景気に伴って税収が変動することを考えると、赤字目標は達成困難であることを示しています。 しかし、英国からの最も重要な教訓は、財政ルールが目標を提供することによって予算の枠組みを形作るのに役立つのに対し、政治家はしばしば、それらが拘束を開始するときにそのルールを放棄するということです。 英国でそうすることには、何の因果関係もありませんでした。

米国の財政ルールのための教訓
以下は、財政規則に関する学術文献や前述の国の例による11の教訓です。
1. 財政規律を達成し規則を維持するためには政治的意志が必要です。 ルールを捨てたり迂回したりする政府の多くの例があります。 しかし、うまく設計されたルールは、規律ある財政政策の機能を向上させ、厳しい予算決定を下す政治家のための援護を提供することができます。 今のところ、議会が財政拘束に関心があるという直接的な証拠はほとんどありません。 しかし財政ルールを含んだ予算改革は、極限状態での意思決定を改善することが期待されます。
2. ルールには、景気後退に対処するための条項が必要です。 厳格な赤字目標や厳しいバランスの取れた予算ルールなどの柔軟性のないルールは、困難な状況では放棄されたり改訂されたりする傾向があります。 制約が厳しすぎると、ルールは政治的に耐えることができるとは証明されません。
3. ルールは 、負債の対GDPの下方路線を目指すべきでする 。 これは、現在の高水準の米国債務と社会保障支出による赤字急拡大の予測を考慮すると重要です。
4. 財政ルールは、政治家が直接コントロールする変数であるため、支出を制限する必要があります。 税収は、経済の健全性によって大きく左右され、その見通しは不確実である。 その上、赤字は支出と税収の副産物に過ぎないのです。

5. 負債対 GDPの低下は、景気循環における支出と収入のバランスを取るというルールによって達成することができます。 これは、年間の歳出を、歳入動向の傾向もしくは、経済が完全な潜在能力で稼働していた場合の歳入の見積もりに上限を課すことによって概ね達成することができます。
6. ルールは、創造的な会計処理を最小限に抑え、債務の持続可能性を確保するために、 全体的な支出を規制すべきです。支出の再定義の範囲を最小限に抑えるためには、キャップ内に可能な限り多くの支出を含める方がよい。 政府が投資や防衛などの目標を達成するために一定の支出を減らすことを容易にしたいとの関心がある場合、その支出を保護する補足ルールを追加することができます。 しかし、これはより広い規制の場合を害する可能性があるので、「使途制限:リングフェンス」領域は存在しないことが好ましい

7. 社会保障支出は上限に含めるべきであり、二次的ルールは新しい支出を抑制することができる。 構造的なバランスの取れた予算ルールが長期にわたって実施されると、政治家は最終的に社会保障の改革を余儀なくされる。 しかし、構造的にバランスの取れた予算ルールは今日の政治家を制限せず、将来の世代のため社会保障をより寛大にすることで長期的な財政不均衡を悪化させる。 財政規律に関する政治的コンセンサスが変わることが予想される場合、これは懸念事項である。 したがって、将来の新たな社会保障の約束を妨げる制限も有益である。

8. 歳入を見積もるためにトレンドを使用する数式ルールは、支出上限を設定する最も単純で最も透明な方法です。 潜在GDPを予測するには、多数の未知数を推定する必要があり、楽観的である可能性がある予測主義者に政治家が傾いていく危険性があります。 エコノミストJeffrey Frankelは、将来の予測がさらに進むにつれて、より多くの政府が楽観的思考に乗り出していることを見出している55 。 ルールが予測に大きく依存している場合は、独立した経済団体にそれらを提供する任務を課すことが望ましいかもしれません。

9. ルールは、過去のものは過去のものとするべきではありません。予測からの実際の赤字アウトカムの偏差は無視してはいけません。 スイスの債務不履行と同様に、将来の支出上限を調整するために偏差を使用して、全体的な予算がサイクルにわたってバランスを取るようにすべきである。 これにより、財政の持続可能性をもたらすことができなくなる継続的な過剰な楽観主義の問題が防止されます。
10. 真の緊急事態には、明確ではあるが限定されたエスケープ条項が存在すべきである。 さもなければ、困難な状況が発生した場合には、法律が完全に放棄されるリスクがあります。 しかし、これには、構造的バランスを達成するために十分に認められた道筋での、高い閾値の議決を必要とすべきです。
11. 財政ルールが信頼性を得るための最良の方法は、それが拘束される状態に到達することです。 英国の例が示すように、聖アウグスティヌスの(「主は私に財政規律を与えますが、まだです!」のような財政規律を宣言することは信用できません。 将来のバランスを達成するための目標を押し進めることは、政治的コンセンサスの変化や新たな景気後退のリスクを考えると、特に危険です。 減税と予算の交渉に先立ち、米国はGDPの2.3%の構造的財政赤字を計上していると、そしてIMFは、見積もりました。 政治的意思で、それは次の大統領の任期の早い段階で構造的バランスを達成するために3年から4年の間に排除される可能性がありました。 そうすることで、政治家はそれを放棄することを正当化する必要があり、構造的バランスを新たな規範とするはずです。 もちろん、今や赤字は拡大しており、構造的バランスの出発点を得ることは達成に時間がかかることになります。

結論
財政上の規則は、財政規律のための必要かつ十分な条件ではありません。 しかし、うまく設計された米国の連邦規則は、規律ある財政政策の機能を改善し、人気のない決定に対して政治的な援護を提供する可能性があります。 このようなルールは、政府の負債対GDP比の削減を達成するために支出を抑制することを通じて機能するはずです。

バランスの取れた予算ルールは、多くの米国財政保守派の長年の目標でのした。 しかし、厳格な赤字目標のように、完全に柔軟性のない単年度でのバランスの取れた予算ルールは、予期せぬ経済状況に適応するために、歳出や税金をその年内に大きく変更する必要があります。 これが予算策定が引き起こす難しさを考えれば、特に憲法上の裏付けなしに、政治的に耐えうる規則はありそうではない。

現在のタスクフォースが検討している課題は、景気循環に対するバランスのとれた予算が求める影響をなぞらえた規制を設計し、実施することです。 このようなルールは、固有の政治的赤字バイアスに対処するのに十分強くあるべきですが、変化する状況に適応し、景気の低迷に耐えるために十分な柔軟性をもっていなければなりません。56  この文書に記載されている原則は、議会から出された提案を評価するための枠組みを提供しています。 しかし、最初のステップは、米国の政治家が財政保守主義を真剣に受け入れることなのです。

注;
47. スイスの債務不履行の詳細については、Alain Geier、「連邦レベルでのスイスの財政ルール」、FFA no。 2011年2月15日。
48. ジョン・メリフィールドとバリー・ポーソン、 債務の伸びは止められますか? 連邦財政危機に対処するためのルールベースの政策オプション (Lanham、MD:Lexington Books、2016)
49. Robert Chote、Carl Emmerson、Gemma Tetlow、「会計ルールとポリシーの枠組み」、 IFS Green Budget 、2009年1月、81-112ページを参照してください。
50. 「借入を減らすための支出削減」、 Financial Times 、2007年1月2日。
51. Robert Chote、Carl Emmerson、Gemma Tetlow、「会計ルールとポリシーの枠組み」、 IFS Green Budget 、2009年1月、81-112ページを参照してください。
52. IMF世界経済見通しデータベース、2017年10月。
53. HM Treasury、 Budget 2010 、June 2010、pp.1-2。
54. 英国予算担当責任者、過去の予測データベース、2017年9月12日。
55. ジェフリー・フランケル、「公的予算機関による予測の過度の楽観とその意味」、国家経済研究ワーキングペーパーno。 17239、2011年12月
56. ジョン・メリフィールドとバリー・ポーソン、 債務の伸びは止められますか? 連邦財政危機に対処するためのルールベースの政策オプション (Lanham、MD:Lexington Books、2016)

終わりに;
 本レポートの著者が締めくくっているように、最初のステップは、予算を策定している米国の政治家が財政保守主義を真剣に受け入れるべきだということです。しかしその一方で、憲法の裏づけのない規則が拘束力を持つことには悲観的のようです。 わが国でも、全く同じことがいえるようで、我が国の政治的、行政的、法的枠組みや仕組みの中では、規律ある具体的な動きが期待できないことは、これまでの歴史が証明しているのです。
 憲法改正の議論が行われていますが、すべての改正を一度に行うことは不可能であるばかりではなく、国民に正しい判断を仰ぐこともできないでしょう。これだけ時代の変化の激しい時代に、一度も憲法改正がなかったこと自体が、憲法違反もしくは憲法と実態とに大きな乖離が生じているとの認識を持つべきであり、今後10年かけて、一年に最低1項目のペースでの改正手続きを進めることこそ、国民の憲法と国家との関係を認識させ、教育し、正しい判断をさせることにつながると考えます。
 その最初のテーマとして、財政の規律を憲法に明定することは、世界に冠たる高齢化の国である我が国の世代間の利害調整等からしても、格好のテーマであると考えます。国防、地方自治、三権分立等がその後に続くこととなるのでしょう。

  暑いからって、ボーッとしてんじゃねーよ!! 少しはシャキーットして、国家のことを考えましょうよ、

  と5歳の子供に言われないようにしましょう🐈

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