アメリカ大統領の国家非常事態宣言について

はじめに;

米下院の司法委員会は15日、トランプ大統領が署名した米・メキシコ国境の壁建設を巡る国家非常事態宣言について、「憲法および法定上の問題」を提起しているとし、調査に乗り出すと明らかにした。同委員会の過半数を握る民主党議員らは、トランプ氏への書簡で、この件に関与したホワイトハウスと司法省当局者の議会証言を要請。非常事態宣言の決定に関する法律関連文書も求めた。期限は22日としている。
同委員会は書簡で「非常事態宣言は、米国憲法下における三権分立と大統領自身の責任を無謀に無視していることを示すものだと考えている」と指摘しました。

一方、我が国においても、危機に対処するための有事法制が初めて成立(2003年)し、国家緊急権の行使としての緊急事態基本法は2004年5月20日に自由民主党、民主党、公明党の三党合意により、2005年の通常国会で成立を図ることが決定されていたが、直後に小泉内閣が総辞職し、衆院総選挙は郵政民営化へ争点が移ってしまい実現しなかった。緊急事態基本法では安全保障法体系の基本法かつ全体の危機管理のための法を包括した位置付けとして想定されており、安全保障基本法をめぐる議論とも関連し、きわめて重要な議論を喚起しています。

これまでも予告されていたトランプの非常事態宣言ですが、Cato InstituteのRobert A. Levy憲法研究センターのディレクターのイリヤシャピロ氏の投稿記事が、下記の通り掲載されたので、我国憲法のモデルでもあるアメリカの三権分立、違憲立法審査権等との関係からも、ここに翻訳しご紹介します。

出典:https://www.cato.org/blog/wall-emergency-even-legal-under-existing-law-violates-separation-powers

2019年2月15日14:40 PM

既存の法律で合法的であっても、壁の緊急事態は権力の分立を侵害する

投稿者 ILYA SHAPIROは、Cato InstituteのRobert A. Levy憲法研究センターのディレクターです。

私たちの憲法は、連邦の権限を3つの政府の支部:立法府、執行部、司法部に分けています。立法府(議会)に排他的に与えられた権力の一つは、法を執行するためにお金を使うこと、または行政府が費やすのにふさわしいお金(それは大統領の力と実際に義務である)の手当てです。具体的には、第9条第1項(割当条項)は、『法律による割当の結果としてでなければ、財務省から資金を引き出すことはできません。」と述べています。そして当然のことながら、議会がここの「財布の権限」を執行できるこの目的は、なぜ私たちが、例えば、いくつかの連邦法が州間商取引を規制する権限(別名商取引条項)に適合するかどうかについて法的な争いがあるのかという理由で、第8条第1項に列挙されています。なので、執行部門は、それが割当を受けていないお金を使うことはできないし、新しいプログラムを作ることもできないのです。

今、彼が本当にそれが重要であると考えているとしても、議会がそのお金を妥当とすることやそれらの連邦プログラムを作成することを拒否することは、大統領にそれ以上の力を与えません。これがオバマ大統領を困惑させたものです:例えば、政策の問題として私が一般的に支持しているDACAやDAPA(訳者注:参考1)は、彼がそれらを制定するのにどのような種類のペンと電話を使おうとも、それは、新しい入国ステータスを作り出す新しいプログラムでなのです。別の言い方をすれば、主要な政策優先事項について議会から望んだ承認を得られないという大統領の失敗は、新たな執行権限を誘発するものではないのです。 

     参考1:
 オバマは2012年と2014年の二度にわたり、不法移民をめぐる行政命令を出している。
2012年に出した行政命令はドリーマーを対象としたもので、通常DACAと呼ばれている。16歳の誕生日より前に入国した31歳未満の不法滞在者で、既に5年以上継続してアメリカに居住している人のうち、重罪を犯していないなど一定の要件を満たしている者に合法的滞在と労働を認めるものである。これは2年ごとの更新制とされていて、オバマは恒久的な立法がなされるまでの暫定措置と説明している。
  また、2014年に出した行政命令は、DAPAと呼ばれている。これはドリーマーの親で不法滞在中の人や、アメリカ市民の親で不法滞在中の人にも対象を広げようとするものである。アメリカでは不法滞在中の人や旅行中の人が国内で子どもを産んだ場合でも、子どもはアメリカ国籍が取得できることになっているので、その対象者は多い。アメリカ市民と合法的滞在者の親で不法滞在中の者は約370万人と見積もられていて、彼らに、合法的な滞在許可と労働を許可することがその内容とされていたのである。
  オバマが行政命令を出す根拠として挙げたのは、議会が移民法を執行するのに十分な財政的資源を政府に与えていないことだった。議会から割り当てられている予算ではすべての不法滞在者を退去処分にすることはできないため、処分を行うための優先順位を示すべく行政命令を出したというのである。
  しかし、国外退去処分を猶予して彼らの滞在を認めることは大統領に認められた行政権の一部だとしても、彼らに労働の許可を与えることは行政権の範囲を超えて連邦議会の持つ立法権を侵害しているという批判は多い。実際、オバマ自身も当初は、そのような措置は行政権の不当拡大になってしまうからこそ、立法措置が必要だと述べていたほどである。そして、ドリーマーを対象とするDACAについては容認してもよいと考えていた人々もDAPAについては許容できないとして、テキサス州をはじめとする26州が連邦裁判所にDAPAの差し止め要求を出し、連邦裁判所もDAPAの執行停止を認めた。そして、トランプ政権の成立を受けてテキサス州などが、トランプがDACAを中止しない限り裁判所に差し止めを求めて提訴すると主張するようになっていた。
  このような中で、2017年9月、トランプはDACAの中止を発表した。トランプ支持者はこの決定を当初強く支持したし、オバマをはじめとする民主党関係者は、トランプ政権を強く批判する声明を出した。しかし、驚くべきことに、トランプはその後、民主党のチャック・シューマー上院院内総務、ナンシー・ペロシ下院院内総務と話し合い、国境警備強化と引き換えに、ドリーマーの強制送還を猶予し、合法的滞在許可を与える政策を法制化することで合意した。なお、ここでいう国境警備強化には米墨国境の壁建設は含まれていない。

 

しかし、あなたは何が特定の執行権限を引き起こすのか知っていますか?全国的な緊急事態 さまざまな大統領が緊急の行動として – とりわけ南北戦争の間、議会を文字通り会期に戻すことができなかったリンカーン – しかしそのような最初の公式の宣言はウッドロー・ウィルソンによってなされました(望ましいスタートではない)、そして多くの大統領がその範囲や期間を制限したり、法令を引用したりすることなく、さまざまな種類の緊急事態を宣言し続けています。大統領の緊急行動は、ほとんど議会の監督その他のチェック無しに行われましたが、注目すべき例外の1つは、朝鮮戦争中のハリー・トルーマンの製鉄所差押に対する法的な押し戻しであり、最高裁の1952年のヤングスタウン製鉄事件で最高潮に達したこの判決は、今日に至るまで、議会の黙認、沈黙、そして不承認に直面して、執行行動を評価するための規範を提供しています。議会が可決し、ジェラルドフォード大統領が署名した国家緊急法(NEA)のウォーターゲート時代まででした。

NEAは実際に大統領に国家緊急事態を宣言する権限を与えていません。代わりに、それはその力を認め、次にそれを制限し、それがどのように使われるべきかについての規則を設定します。これらの規定の1つは議会に両院の過半数票による緊急宣言を拒否する権限を与えました。しかし、そのような「立法的拒否権」(それ無しにNEAは通過しなかったでしょう。)は、INS対チャダの 1983年の事件(それは専門的には1つの下院の拒否権がありました。)で違憲であると判決されたので、現在は、議会は、絶対多数の拒否権の発動によってのみ大統領を覆すことができるのです。

しかし、やはり、NEAは大統領に権力を与えていません。代わりに、それは緊急宣言の際に特定の行政機関を「ロック解除」する他の何百もの法令を引き起こします。問題は、これらの関連法では通常「緊急事態」が定義されておらず、大統領がその言葉の一般的な理解と必ずしも一致しないさまざまな状況で緊急事態を宣言していることです。言い換えれば、英語を話す人は通常、「緊急事態」を「重要な問題」または「長期にわたる深刻な問題」と同義であるとは考えていません。(通常、がんの治療に行かない病院の救急処置室を考えてください。 )

すなわち、NEAの制定から今日の壁の緊急事態まで、大統領は58の緊急事態を宣言しました – それらのほとんどは国際緊急経済力法の下での貿易制限に関連しています – そして31は毎年更新されました。たとえば、1979年のイランでの人質奪取に対応したジミー・カーターの国家緊急宣言の下で、あるいは、ジョージWブッシュの2006年の「ベラルーシ大統領選挙における詐欺疑惑の後に宣言されたベラルーシの民主的プロセスまたは制度を害する特定の人々の財産をブロックすることに関する国家的緊急事態」の下で、私たちはまだ生きていることをあなたは知っていましたか?だからドナルドトランプは、幅広い議会の代表団と過去の大統領の行動に基づいているのです

確かに、トランプ大統領は、「私はこれを行う必要はなかった」と本物の緊急事態はないと示唆し、そして数ヵ月にわたる交渉と政府の閉鎖の後に、そして彼に望んでいたことの全部ではなく一部を与えた法律に署名した後のみこの行動を起こすことによって彼自身の訴訟の立場を害しています。彼が最初に「キャラバン」について言及した時、あるいは実際に彼の大統領の1日目に彼がこれをしたならば、彼はこの点に関してより強い立場にあったでしょう。それでも、最高裁判所が本当の「緊急事態」があるかどうかにかかわらず、今日の行動を却下または支持するとは思えません。しかし、下級裁判所はそうするかもしれないが、法的に定義されていない概念の規制を判決すると想像するのは難しい。

これは、壁訴訟が実際に有効になるであろう法的条項:つまり緊急宣言によって引き起こされた3つの資金調達法と、そこからお金が壁建設に移される法的条項に私たちを連れて行きます。これらは:(1)財務省没収基金(31 USC 9703)。(2)国防総省が「対抗薬物活動の支援」のための基金(10 USC 284)。(3)国防総省の軍事建設プロジェクト(10 USC 2808)です。この記事の焦点は憲法の下での行政執行権(そしてこの記事はすでに長すぎます)ですが、双方に着色可能な議論があると言えば十分ですから、ここでは専門的事項を分析するつもりはありません。法的な判決は、最終的にはこの新しい文脈での関連用語の解釈と適用にかかっています。例えば、没収規定が「麻薬密売を止める」ものすべてに使用可能であると解釈されるならば、それは壁が合法的にそれをすることを意図していることは確かにもっともらしく、そして裁判官にとって十分によいものとなります。しかし、あなたが国内法の執行目的のために使われる資金を承認するためだけに制定法を読むならば、壁の資金は疑わしいです。同様に、国防総省の規定は、緊急プロジェクトが「軍隊の使用を必要とする」か、軍隊の使用を「必要とする可能性がある」のいずれかであることを示しています。私がその目的を「国境を守る」または「国家安全保障」に対して定義するのか、それとも「壁をつくる」または「ICEを支援する」として定義するかに応じて、私はどちらの方法でも議論できます。

しかし、たとえこの壁の構築が法的な正確性を満たしていたとしても、大きいけれども信じられないもしか、ここで生じていることについて奇妙で間違った何かが存在します。恐ろしいほど多く行政府が立法活動に従事しているように思われるからです。したがって、たとえ今日の行動が既存の法律の下で技術的に合法的であっても、少なくともこの方法での壁の建築を認めると読める場合には、その法律自体が違憲である可能性があります。つまり、NEAまたはそれが引き起こす規定が、議会による立法権限の不適切な委任である可能性があります。- しかし、たとえ彼が壁を、いわば議会に正当に帰属している課税権限の下で、正当化することができると考えるならば、ジョン・ロバーツ最高裁判所長官は、「憲法回避」という名の下でそれを行うことができました – 違憲なものを見つけることを避けようとしました。(これは私の解説の現在のテーマになります;もう少し付き合ってください。)

さらに悪いことに、現在の行動は将来の政権にとって恐ろしい先例となり、その政策目標は根本的に異なる可能性もあります。この行動は、私達に主要な立法目標- みんなのためのメディケア?グリーンニューディール?銃規制?を行政権の決定で制定することに一歩近づくことをもたらします。憲法上の権限の分立を重視する人は誰もそれを支持するべきではありません。

結び;
   有事法制の憲法上の論拠としては、有事に際して憲法の停止をするかどうかは国にもよるが、国によっては憲法上に国家緊急権を明記する場合、或いは慣習的に認めている場合、規定していない場合とがある。日本などでは規定していない部類に属する。
有事法制の整備に際しては、あくまで憲法の枠内法制整備が実施された。即ち、日本の有事法制は憲法の一部または全部を停止する権能を許容しておらず、またはそのような措置を予定していない。ちなみに憲法の枠内で非常事態に対処する権能を憲法学的には非常事態権、非常措置権ともいうが、日本においては憲法上、非常事態権の保有すら明記していない。このため、有事の場合の国家の指針については、解釈に委ねられることとなる。 そして、有事における国家の指針・行動については憲法上、国民の権利(人権)・自由の制約根拠や自衛隊の武力行使等の根拠をどう解するか問題になる。

この点、有事法制を合憲とする立場からは、有事法制による①国民の人権制約根拠を「公共の福祉」と解する。 また、②自衛隊の武力行使等について、個別的自衛権をその根拠とする。 ちなみに、しばしば有識者であっても、口語では「自衛権」と「自衛戦争」を同意義のように用いているが、これらは講学上は全く異なる概念であることに注意する必要がある。

なお、我が国における違憲立法審査権については、国家の最高法規である憲法が国家機関によって侵害されるのを防ぐために設けられる憲法保障の制度の一つであり,違憲立法審査権(法令審査権)を裁判所に与えることにより,裁判所を憲法の番人たらしめる。日本国憲法は,その81条で,〈最高裁判所は,一切の法律,命令,規則又は処分が憲法に適合するかしないかを決定する権限を有する終審裁判所である〉と定め,この制度の存在を明らかにしている。

日本国憲法の定める違憲立法審査権がアメリカ型の付随的違憲審査制に属するものだとの理解は,今日では定着しているといってよい。最高裁判所は,警察予備隊の設置を憲法9条に違反し無効だとの判断を具体的事件と無関係に,抽象的に直接同裁判所に求めた訴訟に対し,日本の違憲審査制がドイツ型でなくアメリカ型であることを明示したし(1952年10月8日の判決),下級裁判所も具体的事件の裁判において違憲立法審査権を行使することができると理解され,実際にしばしばそれを行使している。

最高裁判所は,その憲法判断が最終のものであり判決の及ぼす影響力の重大であることにてらし事件の慎重な解決に配慮する。たとえば,事件の内容が高度に政治的な性格をもつことを理由に,提起された憲法問題を裁判所による審査の対象外におく手法を用いることがある(統治行為論または政治問題の法理という)。この手法に疑問をもつ学説もあるが,最高裁判所は,衆議院の解散の有効性を争う訴訟や日米安全保障条約の合憲性を争う訴訟(砂川事件)において,そのような手法によったと思われる判決を下しており,少なくとも違憲立法審査権の行使に限界があることは認めてよいであろう。
                    以上

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